Wolfgang Wodarg gegen die Schuldenbremse

29.05.2009: Die Finanzbeziehungen von Bund und Ländern sollen mit den vorgelegten Gesetzentwürfen modernisiert werden. Diesem Anspruch werden sie nicht gerecht. Vielmehr ist zu befürchten, dass die gesamtstaatliche finanz- und wirtschaftspolitische Handlungsfähigkeit durch das geplante Gesetzeswerk erheblich eingeschränkt und der deutsche Föderalismus zukünftig kraft Verfassung Schaden nehmen wird. Die hier wiedergegebene Erklärung zur Abstimmung wurde von Ortwin Runde formuliert und von beiden Abgeordneten gemeinsam zu Protokoll gegeben:

Dr. Wolfgang Wodarg hält eine Beteiligung des Bundes an der Finanzierung von Bildungsausgaben der Länder und Kommunen für sinnvoll und notwendig, eine Begrenzung der Staatsschulden für ein richtiges und wichtiges Ziel und eine stärkere finanzielle Unterstützung der Kommunen durch Land und Bund als bisher für dringend erforderlich! Dennoch - oder besser: gerade deswegen - hat er heute gegen die Schuldenbremse gestimmt.

Erklärung von Dr. Wolfgang Wodarg und Ortwin Runde zur Abstimmung über eine "Schuldenbremse"in der Verfassung nach § 31 GO

Ortwin Runde, Präsident des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg a. D.,

Dr. Wolfgang Wodarg, Flensburg-Schleswig

zu den Entwürfen 1. eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) sowie

2. eines Begleitgesetzes zur zweiten Föderalismusreform (Tagesordnungspunkt 35 zur 225. Sitzung des 16. Deutschen Bundestages am 29.05.2009; Bundestagsdrucksachen 16/ 12410 und 16/ 12400)

Die Finanzbeziehungen von Bund und Ländern sollen mit den vorgelegten Gesetzentwürfen modernisiert werden. Diesem Anspruch werden sie nicht gerecht. Vielmehr ist zu befürchten, dass die gesamtstaatliche finanz- und wirtschaftspolitische Handlungsfähigkeit durch das geplante Gesetzeswerk erheblich eingeschränkt und der deutsche Föderalismus zukünftig kraft Verfassung Schaden nehmen wird. Das Grundgesetz heißt so, weil es Grundsatzcharakter hat. Dies soll und muss auch für die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern (und auch Kommunen) sowie ihre Finanzierungsspielräume gelten. Aber schon seit zehn Jahren gibt es durch Verfassungsänderungen den Trend, zunehmend Details im Grundgesetz zu verankern. Dies gilt auch für die von der Föderalismusreformkommission II gemachten Vorschläge. Dies zu kritisieren, ist dabei keine rein verfassungsästhetische Frage. Ausschweifende Verfassungsregelungen können dazu führen, dass sie zunehmend die demokratische Substanz, die das Grundgesetz neben den Grundrechten ganz elementar schützen soll, aushöhlen.

1. Das Grundgesetz ist schließlich keine Verwaltungsvereinbarung und auch kein Notarvertrag. Eine solche Entwicklung würde auch die Legitimation unserer Verfassung und die demokratische Kultur beschädigen. Hierauf hat bereits der ehemalige Verfassungsrichter Dieter Grimm hingewiesen: Wer in das Grundgesetz Dinge schreibt, die eigentlich in einfache Gesetze oder nur in ihre Durchführungsverordnungen gehören, der macht neuen politischen Mehrheiten das Leben schwer. Diese müssten nämlich dann, wenn sie politisch etwas ändern wollten, die Verfassung ändern. Je mehr also durch die Verfassung im Detail festgeschrieben wird, um so schmaler ist der Raum für neue Mehrheitsentscheidungen. Die Verfassung, grundsätzlich zum Schutz des demokratischen Diskurses berufen, könnte in solchen Konstellationen zu dessen Falle werden. Demokratische Machtverschiebungen dürfen aber nicht folgenlos werden. Ansonsten würde das Verantwortungsbewusstsein der Bürgerinnen und Bürger für die Demokratie durch den reinen Glauben an eine Verfassung, die es schon richten werde, demontiert. In einer Zeitenwende kommt es aber besonders auf verantwortliche Richtungsentscheidungen der Wählerinnen und Wähler an.

2. Die Befürworter der in das Grundgesetz aufzunehmenden Schuldenbremse argumentieren, mit der neuen Konstruktion verbinde sich eine nötige Bekräftigung des staatlichen Konsolidierungswillens. Anderenfalls sei es um die Glaubwürdigkeit des Staates und damit auch seine finanzielle Bonität schnell geschehen. Die Vergangenheit lehre, wohin ein nicht eng genug geschnürtes Korsett für die staatlichen Finanzen führe. Das Argument von der nötigen Handlungsfähigkeit des Staates ist von beachtlichem Gewicht. Die SPD hat in der zurückliegenden Legislatur der Großen Koalition immer auf diesen Grundsatz gepocht und etwa auf die Gegenfinanzierung bei Steuersenkungen geachtet. Wer jedoch mit Blick auf die Staatsverschuldungspraxis zurückblickt, wird feststellen müssen, dass diese vor allem zwei Ursachen hatte: Zum einen wurden die Defizite aus schlechten Zeiten in guten Zeiten nicht ausgeglichen. Zum anderen wurde eine Konsolidierung oft durch Steuersenkungen konterkariert; die nötige Einnahmensicherung missachtet. Ohne Einnahmesicherung in Zeiten konjunkturellen Aufschwungs können dauerhaft keine soliden Staatsfinanzen erreicht werden. Steuerstaat und solide Demokratie sind eng miteinander verbunden. Nicht ohne Grund ist von mehreren Sachverständigen in der Anhörung zur Umsetzung der neuen Staatsschuldenverfassung erklärt worden, ein Erfolg auch der neuen Regeln, also das Erreichen solider Staatsfinanzen in der Zukunft, hinge letzten Endes von der politischen Praxis ab.

3. Die neue Schuldenregelung wurde und wird von ihren Befürwortern als Reaktion auf die Globalisierung begriffen. Gemeint war damit die veränderte Rolle der Staaten in einer durch die Finanzmärkte gesteuerten Welt. Staaten kamen darin bestenfalls wie Unternehmen vor, nicht als Gestalter nach demokratischen Spielregeln. Im Bewusstsein lag dabei zumeist nur jene Seite der Globalisierung, die durch Entgrenzung der Märkte Zuwächse bringt. Das tut sie – aber eben nicht nur.

In Finanzfragen ist gewiss: Eine Münze hat immer zwei Seiten. Und die Globalisierung hat in der aktuellen Finanz- und Wirtschaftskrise ihre andere Seite gezeigt. Insofern ist der Hinweis von Sachverständigen beachtlich, mit dem Schuldenbremsenkonzept würden lediglich Schlachten der 80er- und 90er-Jahre geschlagen. In Zukunft werde man sich sehr viel mehr Gedanken über globale Krisen angesichts einer globalisierten Wirtschaft machen müssen und erst recht, wie man im international verwobenen Kontext mit solchen Krisen umzugehen gedenke. Dies setzt eine größere Flexibilität voraus.

Dementsprechend erscheinen auch die Maastrichter Regeln in einem neuen Licht. Die darin für die Euro-Staaten vorgesehenen Verschuldungsgrenzen haben das Vorbild für die neue grundgesetzliche Schuldenregel gegeben, genauer: in einer verschärften Form. Aber gehört eine Regelung in das Grundgesetz, die enger gefasst ist, als das Maastrichter Regelungswerk? Ist dieses Konstrukt angesichts der unbekannten weiteren Entwicklung noch tragfähig, wenn wir jetzt schon wissen, dass 2009 dreizehn von 16 Euro-Staaten einschließlich Deutschlands die Maastrichter Kriterien verfehlen werden und auf Jahre das Erreichen des Dreiprozentkriteriums ungewiss sein kann? Welchen Wert besitzen grundgesetzliche Regelungen, die offensichtlich nicht eingehalten werden können? Was gebietet insofern der Respekt vor dem neuen Deutschen Bundestag, der am 27. September gewählt werden wird? Meine Antwort lautet darauf: Jedenfalls nicht die zur Entscheidung vorgelegte vermeintliche Schuldenbremse.

4. In der Verfassung soll viel Neues gemessen am Bruttoinlandsprodukt festgelegt werden. Kein Satz findet sich jedoch dazu, dass eine bestimmte, am Bruttoinlandsprodukt (BIP) festlegbare Steuerquote nötig ist, um einen ausgeglichenen Haushalt aufstellen zu können. Als unter der Großen Koalition 2007 und 2008 der Haushaltsausgleich über alle Gebietskörperschaften nach langer Zeit annähernd erreicht worden ist, gab es in der Bundesrepublik eine Steuerquote von etwa 23 Prozent des BIP. Sie genügte nur (!) für den Haushaltsausgleich in 2008, noch nicht zum nachhaltigen Abbau bestehender Staatsschulden.

Wird ohne ihre verfassungsrechtliche oder zumindest verfassungsnahe Verankerung – die Union hat sich in der Föderalismusreformkommission II gegen eine solche Festlegung gestemmt – eine Schuldenbremse und für die Länder sogar ein Schuldenverbot festgelegt, so muss die Sorge bestehen, dass die Haushaltskonsolidierung vorrangig über Ausgabenkürzungen künftig erreicht werden wird. Dies wird besonders Zukunftsinvestitionen wie Bildung und Wissenschaft und den Sozialetat treffen. Zudem können gerade viele Kommunen als letztes Glied der Kette – aber am nächsten an den Bedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger – ihre Handlungsfähigkeit verlieren, wenn die Landeshaushalte sich zu ihren Lasten konsolidieren.

Dem wird entgegengehalten, die neue Schuldenbremse wirke in ihrer Ausgestaltung doch faktisch wie ein Steuersenkungsverbot. Dementsprechend hat sich in der Sachverständigenanhörung jedoch nur der Wirtschaftswissenschaftler Clemens Fuest geäußert, aber kein Jurist. Er hat auch ausdrücklich nur von einer faktischen Wirkung gesprochen. Einen rechtlichen, geschweige denn einen verfassungsrechtlichen Konnex gibt es insoweit nicht. Eine Schuldenbremse, die das BIP zum Maßstab wählt, kann also immer nur auf jener Ebene verankert werden, wie die der zur Sicherung der Einnahmen verbundenen Regelungswerke. Dies sind gegenwärtig die Steuergesetze. Sie sind, aus guten Gründen, durch Demokratie offen gestaltbares einfaches Gesetzesrecht.

Damit bleibt es bei der Befürchtung: In oder nach einer Krise würden bei diesem engen Haushaltskonsolidierungsgebot in der Verfassung vor allem die nur einfachgesetzlich gesicherten Staatsausgaben für Soziales, und damit zugleich wichtige volkswirtschaftliche Stabilisatoren, zur Disposition gestellt werden. Dies gilt erst recht, wenn die Steuergesetze zusätzlich unter den Druck eines regionalen Steuerdumpings zwischen den Bundesländern geraten sollten. Eine Haushaltskonsolidierung kann auch im Urteil der Bevölkerung aber nur dann dauerhaft erfolgreich sein, wenn sie sozial verträglich und mit volkswirtschaftlicher Vernunft stattfindet.

5. Besonders deutlich wird die mit der neuen Schuldenregel verbundene Herausforderung für den nächsten Deutschen Bundestag, wenn man sich den derzeit für die Übergangszeit angelegten Korridor anschaut. Dabei handelt es sich um eine starre mechanistische Regel allein für den Bund, die unabhängig von der weiteren konjunkturellen Entwicklung dazu zwingen wird, das strukturelle Defizit zwischen 2011 und 2016 in mehrstelliger Milliardenhöhe abbauen zu müssen, um dann verfassungsgemäß ein strukturelles Defizit von 0,35 Prozent des BIP zu erreichen (Art. 143d Abs. 1 Satz 5 und 6 GG-neu; Art. 2 § 9 Abs. 2 Begleitgesetz zur zweiten Föderalismusreform).

Was bedeutet diese Regelung konkret? Als die Kommission über diesen Übergangspfad diskutierte, hatte das Bundesfinanzministerium (BMF) ein strukturelles Defizit für 2009 in Höhe von 1,5 Prozent des BIP angenommen, also etwa von 37 Mrd. Euro. Das BMF hatte ferner ins Auge gefasst, dies in Schritten von jeweils 0,25 Prozent des BIP bis 2016 schließlich auf 0,35 Prozent, also auf rund 8 Mrd. Euro, zu reduzieren. Jährlich hätte dieser Korridor von 29 Mrd. Euro jeweils eine Absenkung, sprich zusätzlich nötige Einsparungen von gut sechs bis sieben Mrd. Euro bedeutet. In der Zwischenzeit hat sich die Situation noch einmal extrem verschärft. Einerseits bedingt durch teilweise verfassungsrechtlich bedingte Steuerrechtsänderungen, wie zur Pendlerpauschale, der steuerlichen Absetzbarkeit von Krankenversicherungsbeiträgen und durch die steuerlichen Verabredungen zum Konjunkturpaket II, andererseits durch die dramatischen Einbrüche bei der wirtschaftlichen Entwicklung von minus 6 Prozent des BIP samt der damit ausgelösten Folgen für staatliche Einnahmen und Ausgaben dürfte das strukturelle Defizit des Bundes gegenwärtig bei ca. 3 Prozent liegen.

Drei Prozent des BIP machen 75 Mrd. Euro aus. Verfassungsrechtlich festgeschrieben wären damit nötige Einsparungen über einen Korridor von 66 Mrd. Euro, also deutlich über 20 Prozent des gegenwärtigen Bundeshaushalts. Wie dies mit Garantien für die sozialen Sicherungssysteme von der Renten- bis zur Arbeitslosenversicherung oder Steuersenkungsvorstellungen von Union und FDP in der absehbaren wirtschaftlichen Situation umgesetzt werden soll, ist unergründlich.

Neben diese konkret bevorstehende Anstrengung für den nächsten Deutschen Bundestag tritt die Perspektive für den Bund, ab 2019 voraussichtlich mehr Verantwortung für die Länder übernehmen zu müssen. Für die Länder ist, verpflichtend ab 2020, eine strukturelle Nettoneuverschuldung von Null in der Föderalismusreformkommission II verabredet worden. Dieses scheinbar großherzige Angebot der Ministerpräsidenten der finanzstarken Länder, auch die finanzschwachen Länder auf eine strukturelle Null-Neuverschuldung zu verpflichten, dürfte sich für den Bund noch als Danaergeschenk erweisen.
Zum einen kann die Verdrängung der Länder aus der strukturellen Kreditaufnahmemöglichkeit dazu führen, dass sie zu vermehrt konjunkturell begründeter Verschuldung übergehen, kurz: die diesbezüglichen Kriterien weicher für sich definieren werden.

Zum anderen übernimmt der Bund eine verfassungspolitisch höchst brisante Verantwortung mit Blick auf die Finanzausstattung finanzschwacher Länder, wenn die Regelungen zum Länderfinanzausgleich 2019 auslaufen. Die „strukturelle Null“ könnte dann argumentativ gegen den Bund in der Weise gewendet werden, dass der Bund – ihre nicht auszuschließende Nicht-Einhaltung durch bestimmte Länder zu diesem Zeitpunkt angenommen – für fehlende laufende Einkünfte der Länder durch Ausgleich aus „seinem“ Steueraufkommen geradezustehen habe.

Beide Befürchtungen sind in der Sachverständigenanhörung am 4. Mai 2009 zur Föderalismusreform II geäußert worden. Sollte der Bund erfreulicherweise die Anstrengung bestanden haben, 2016 seine strukturelle Verschuldung auf 0,35 Prozent des BIP zu begrenzen, so warten im Vorfeld der Neuregelung des Länderfinanzausgleichs weitere Forderungen auf ihn.

6. Hochproblematisch ist, dass die Handlungsfähigkeit des Staates mit Blick auf Zukunftsfelder nicht nachhaltig verbessert werden konnte. Dies gilt insbesondere für das Aufgabenfeld „Bildung und Forschung“. In der öffentlichen Debatte ist es Konsens, dass wesentlich mehr in Bildung und Forschung zu investieren ist, auch aus öffentlichen Haushalten. In der Praxis führt dies zu Friktionen und Umgehungslösungen: Die Bundesfinanzierung zum Ausbau der Kinderbetreuung durch ein Gesetz der Großen Koalition wurde über eine Stiftung geführt.

Weitere Belege zu den bestehenden Problemen ergeben sich mit Blick auf das Konjunkturpaket II und den Bildungsgipfel. Die Kanzlerin stand in den eigenen Reihen aufgrund ihrer Forderungen auf dem Bildungsgipfel in der Kritik, weil die Erhöhung des Bundesanteils an Bildungsausgaben vom gegenwärtigen Art. 104b Grundgesetz (GG) verschlossen wird. Bisher führt dies im Zusammenhang mit dem Konjunkturpaket II zum Beispiel etwa für die Kommunen zu der nahezu absurden Situation, Schulsanierungen nur dann angehen zu können, wenn sie sich sicher sind, dass sich diese zu mindestens 51 Prozent auf energetische Gebäudesanierung beziehen. Dieser Nachweis kann in der Regel jedoch erst nach Abschluss einer Baumaßnahme geführt werden.

Mit der vorgeschlagenen Neufassung des Art. 104b GG sollen diese Widersprüchlichkeiten jetzt vorgeblich geheilt werden. Aber in welcher Form? Bildung kann danach nur dann vom Bund gefördert werden, wenn es sich um Maßnahmen im Zusammenhang „von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen oder die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen“ handelt. Bildungskooperation findet demnach dann statt, wenn in der Nordsee ein Tsunami ausbricht oder die Deutsche Bank einen Crash erleidet, aber zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet oder zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums ausdrücklich nicht.

Das verstehe wer will – es hat jedenfalls mit Rationalität nichts mehr zu tun. Diese Paradoxien werfen verfassungspolitisch deutlich die Frage auf, wer davon mehr Schaden an seinem Ansehen nimmt, die Realität oder das Grundgesetz?

Ich stimme den Gesetzesvorlagen daher nicht zu.
Ortwin Runde
Dr. Wolfgang Wodarg

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